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Modifica del bicameralismo e nuovo iter legislativo

La Riforma costituzionale porta con sè modifiche al bicameralismo paritario e al percorso che le leggi devono seguire per essere approvate. Modifiche che peggiorano la situazione, per questo #iovotoNO.


Cos’è il bicameralismo paritario? E’ un sistema in cui la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica esprimono entrambi la fiducia al Governo, svolgono le medesime funzioni legislative e danno indirizzo politico al Governo e controllano il suo operato.

Il nuovo sistema bicamerale sancirebbe il superamento dell’attuale bicameralismo paritario, introducendo un bicameralismo differenziato: la Camera dei Deputati diventerebbe l’unica a esercitare pienamente la funzione legislativa, di indirizzo politico e di controllo sul Governo, quindi l’unica titolare del rapporto di fiducia con il Governo.

I deputati rimarrebbero anche i soli “rappresentanti della Nazione”. Il Senato, invece, diventerebbe rappresentante delle istituzioni territoriali, esercitando funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, e tra questi e l’Unione europea, partecipando quindi alla formazione e all’attuazione delle politiche europee, verificandone l’impatto diretto sui territori.

Al nuovo Senato spetterebbe anche la valutazione delle politiche pubbliche e delle attività delle pubbliche amministrazioni, la verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato e l’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo.

In particolare, il concorso del Senato alla funzione legislativa sarebbe distinto in base alle materie dei progetti di legge. Secondo il rinnovato articolo 70, per una serie di materie continuerebbe a essere applicato un procedimento di approvazione “bicamerale paritario”, in cui le leggi dovrebbero essere approvate, nel medesimo testo, da entrambi i rami del Parlamento.

Tra le materie sono ricomprese ad esempio:

  • leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali, come disciplinate dall’invariato articolo 138;
  • leggi che riguardano l’elezione del Senato e i casi di ineleggibilità e incompatibilità dei senatori;
  • leggi di attuazione di disposizioni costituzionali riguardanti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum e altre forme di consultazione popolare;
  • ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formulazione a all’attuazione delle politiche dell’Unione europea;
  • leggi sull’ordinamento degli enti territoriali e sui rispettivi rapporti con lo Stato, comprese quindi quelle sulle loro funzioni, sui rispettivi organi costitutivi e sulla legislazione elettorale, sulla concessione di particolari forme di autonomia a regioni e province autonome, nonché sulla loro partecipazione alla formazione e all’attuazione di accordi internazionali e atti normativi comunitari, sull’esercizio del potere sostitutivo del Governo nei confronti degli enti locali, sulla attribuzione di un loro patrimonio a Regioni ed enti locali, sulle variazioni territoriali delle regioni e sui loro rapporti diretti con stati esteri.

Tutti gli altri disegni di legge – cioè quelli riguardanti tutte le materie di competenza statale non incluse tra quelle per le quali è previsto il concorso paritario del Senato – sarebbero approvati dalla sola Camera, con una limitata partecipazione del Senato.

Il nuovo procedimento legislativo “bicamerale imperfetto”, definito anche «monocamerale partecipato» durante il dibattito della riforma alla Camera, prevede infatti che, prima della promulgazione, ogni disegno di legge approvato dalla Camera venga trasmesso al Senato, che “entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo”.

Se dispone di esaminarlo, ha quindi trenta giorni di tempo per deliberare proposte di modifica, sulle quali spetta poi alla Camera la pronuncia in via definitiva. Per le materie la cui potestà legislativa regionale viene trasferita allo Stato in attuazione della “clausola di supremazia”, la Camera può respingere le eventuali modificazioni – proposte dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi componenti – solo pronunciandosi a sua volta a maggioranza assoluta dei propri componenti. Le leggi di bilancio sono sempre esaminate dal Senato, che può proporre modifiche entro quindici giorni dalla trasmissione del testo (anziché entro trenta giorni).

Il Senato può anche proporre alla Camera, con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, di procedere all’esame di disegni di leggi: la Camera ha sei mesi di tempo per pronunciarsi.

Spetta alla sola Camera anche la deliberazione dello stato di guerra, l’adozione di provvedimenti di indulto e amnistia, la ratifica di trattati internazionali e la autorizzazione relativa ai reati ministeriali.

La risoluzione di conflitti di competenza è affidata a intese tra i presidenti delle due camere, ma è evidente che in assenza di tale intesa tutto verrà rimesso alla valutazione della Corte costituzionale.

Sono introdotte garanzie per i diritti delle minoranze parlamentari e delle opposizioni ed è sancito il dovere dei membri del Parlamento «di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni».

Il Governo ha maggiori poteri nel procedimento legislativo, potendo chiedere il voto a data fissa alla Camera su disegni di legge essenziali per l’attuazione del programma, salvo che per alcune materie. Sono tuttavia introdotti limiti espressi al ricorso ai decreti-legge da parte del Governo.

Perché non va

Perché sostenere che c’è un superamento del bica- meralismo paritario è una falsità, perché il numero delle materie che richiedono una lettura bicamerale paritaria è elevato, si tratta di materie su cui il Governo non potrà più porre la fiducia al Senato e quindi con il rischio che si paralizzi tutto il sistema.

In sintesi:

  1. su tutte le altre materie nonostante le roboanti attribuzioni al Senato questo verrà privato di ogni potere se non quello di esprimere pareri che la Camera può tranquillamente disattendere e quindi si mantiene in vita un organo complesso e con tutti i costi che ne conseguono per un ruolo di fatto meramente consultivo
  2. di particolare gravità il suo non coinvolgimento, pareri a parte, sul bilancio dello Stato e sul coordinamento della finanza pubblica ovvero lo strumento con cui si ripartiscono le risorse finanziarie tra Stato, Regioni e Comuni, che dovrebbe essere invece pro- prio il ruolo di un organo che si prefigge di essere il rappresentante delle istituzioni territoriali
  3. si produrranno conflitti a ripetizione tra Camera e Senato e conseguentemente infiniti ricorsi alla Corte Costituzionale per risolvere i conflitti di attribuzione, riproducendo il caso già verificatosi con la riforma del 2001 tra Stato e Regioni.
  4. si complica e non si semplifica il procedimento le- gislativo che appare talmente complesso (secondo alcuni i procedimenti legislativi sarebbero ben 10), scoordinato e illogico al punto di poter portare paradossalmente ad un allungamento dei temi di esame di una legge ovvero alla paralisi della fun- zione legislativa e del sistema.
  5. L’obiettivo del superamento del bicameralismo paritario avrebbe dovuto essere quello di un’accelerazione e una razionalizzazione della funzione legislativa, ma il nostro Paese viene penalizzato non da un eccessivo tempo nel fare le leggi ma dal numero eccessivo delle leggi che vengono fatte e dalla loro scarsa qualità.

Con questa riforma si fa esattamente il contrario e si ottiene il risultato opposto.

Sarà molto difficile stabilire l’“oggetto proprio”dei progetti di legge necessariamente bicamerali in base al nuovo art. 70, primo comma, della Costituzione. Quelle materie, in quanto oggetto di distinto e specifico procedimento di esame, non potranno essere inserite in leggi a contenuto eterogeneo (es. la legge di stabilità).

Né è chiaro, qualora vengano adottati decreti-legge – in base al nuovo art. 77, secondo comma – su materie sottoposte a procedimento necessariamente bicamerale, se si faccia valere il principio dell’oggetto proprio e il decreto-legge si debba occupare solo di tale materia; oppure se prevalga la finalità complessiva del decreto, richiamata nell’art. 77, ultimo comma.

Non è chiaro se la Camera, nel procedimento legislativo ordinario, debba scegliere in via alternativa tra il recepimento del parere del Senato e il testo da essa approvato in prima lettura o se possa trovare una terza via.

Non sono sufficienti a evitare possibili conflitti di attribuzione tra i due rami gli accordi tra i Presidenti nel definire la questioni di competenza tra i due rami, in base al nuovo art. 70, sesto comma (diversamente dalla riforma del 2006, qui non è prevista alcuna clausola che escluda il sindacato di costituzionalità sulla decisione relativa alla materia dei progetti di legge e quindi al tipo di procedimento legislativo).

Non è previsto nulla, neppure in via transitoria, sulla sorte delle attuali commissioni bicamerali. Non è chiaro se la distinzione di funzioni e composizione tra i due rami faccia venire meno le commissioni bicamerali di inchiesta e controllo (es. Commissione RAI, Copasir, ecc…). Occorrerebbe peraltro abrogare le leggi istitutive.